集束炸彈公約 Convention on Cluster Munitions

最近大家都在回顧2008、展望2009，Economist, Foreign Policy, UN radio...到處充滿這種系列報導。對我來說2008年最令人興奮的事是集束炸彈公約 (子母彈公約 Convention on Cluster Munitions, CCM) 的條約談判和簽署。

子母彈/集束炸彈(cluster munitions/ cluster bombs) 是一種空投炸彈，把很多小炸彈裝在一個大的彈頭裡，空投之後會在空中分散成很多的小炸彈(bomblets)再掉落地面。子母彈的功能很多，可以當作佈雷的一種形式，可以拿來炸毀跑道，也可以放生化武器。

基本上這是一種違反區分原則(indiscriminate) 的武器，對人們造成的威脅像地雷一樣，未爆彈(UXO, unexploded ordnance) 總是在衝突結束之後造成很多的平民死傷。二戰的時候常用，後來美國有用在越南和柬埔寨，以巴戰爭、科索沃危機、美國打阿富汗和伊拉克也都用過。

常規武器公約的議定書其實有提到這一類的武器 (Protocol V to the Convention on Certain Conventional Weapons, CCW)，第五議定書是規範explosive remnants of war，可是它的規範很不痛不癢，只是叫大家盡量減少這些使用這些東西。過去十多年開始有進展，1997年渥太華公約禁止人員殺傷雷(AP-mines, anti-personnel mines)，接下來就是禁止子母彈的裁軍談判。

這個campaign跟之前反人員殺傷雷的例子非常像，整個網絡也很重疊。這一連串談判的開始是挪威政府的倡議，2007年2月在奧斯陸召開第一場會議，也因此這個禁用子母彈的談判歷程就叫做 Oslo Process, aka Cluster Munitions Process。

當時的會議只有46國，大家發表奧斯陸宣言(Oslo Declaration)，決定要在2008年制定條約全面禁止cluster bombs，試圖賦予各國的條約責任也跟Ottawa Treaty大致相同，不得使用或庫存cluster bombs，要幫助受難者並掃雷。在奧斯陸會議之後又召開了幾次會議，2007年5月在利馬，11月在維也納，5/19~5/30在都柏林，規模越來越大，有超過一百個國家參加。

條約談判的過程遇到許多爭議。五月份的都柏林會議主要討論的問題包括：1) 定義，2) 協同作戰能力，3) 條約生效日期。

定義的問題在於子母彈的法律要件，還有在這個涵蓋所有子母彈的定義之下要不要列一組例外讓大家然後可以使用某些子母彈。

協同作戰能力(interoperability)的爭議跟定義和適用範圍也有關聯，本來與會國家就在爭辯能不能留一些子母彈做為演習用途，譬如說練習除雷，協同作戰能力的問題指的是締約國和非締約國聯合軍事演習的時候，若非締約國要在聯合軍演使用cluster bombs，締約國還能不能參加這個演習？瑞士的提案是要多加一條，讓締約國可以和非締約國聯合軍演。

條約生效日期的問題主要是條約生效之前要不要有個可以使用cluster bombs的過渡期。

批評那些提案國家或非政府組織主要都是考慮到條約的完整性，不希望這個條約被弱化。不過大致上大家對於Oslo Process的發展都很樂觀而且很實際，CMC介紹這個條約的網頁是這麼說的：

Like the Mine Ban Treaty, this new treaty is likely to have a powerful effect in stigmatising cluster bombs, so that even those countries that do not sign the treaty will not be able to use it without being subject to international condemnation.
就像渥太華公約一樣，這個新條約可能會在汙名化子母彈帶來很大的影響，即便是沒有簽署條約的國家也無法不被國際譴責地使用子母彈。

子母彈公約CCM的公約全文在這，締約國不可以使用、製造、儲存、移轉...etc. 子母彈，本公約也適用空投的爆炸性彈頭(Art.1)。公約除了定義子母彈之外，列了五個累加性的要件，要同時符合五個條件才不算是子母彈(Art. 2)。公約生效的八年內銷毀所有庫存的子母彈，可申請一次延期，最多延四年 (Art. 3)。締約國有義務清除未爆彈(Art.4)、協助受害者(Art. 5)、互相合作(Art. 6)，締約國跟非締約國可以有軍事合作(Art. 21)，這個公約不允許保留(Art.19)。

集束炸彈公約CCW 12月初在挪威奧斯陸舉行條約簽署會議，目前已經有94個國家簽署。

跟渥太華條約/地雷條約(1997) 比起來，子母彈公約可以看出一些改變。

首先是人道考量，關於地雷有所謂的Mine Action，包括反地雷的宣傳、銷毀庫存地雷、掃雷、教大家如何降低被炸爆的風險、協助受害者，子母彈公約也延續這些概念，比較不同的是，協助受害者在子母彈公約裡面是獨立的一條，佔了三分之二頁，反映出人道考量越來越受重視。

Disarmament Insight 用了Human Rights Watch 研究員 Bonnie Docherty 的文章，他說這個公約是國際人道法的里程碑，其中第一點就是關於協助受害者的部分，他說公約對於受害者(victim)用了廣泛的定義，包括生還者、生還者的家人和社群。這也是 Mine Action 過去這幾年來使用的定義，現在寫進公約了，感覺是個進步。

另外就是協同作戰能力，地雷公約沒有明確規範這個問題，條約的解釋就會出現爭議，子母彈公約第21條明確規範締約國可以和非締約國進行軍事合作，就算對方有用子母彈也沒關係，可是締約國還是要遵守自己的條約義務。這一條的提案人主要是美國的盟邦，包括NATO成員和日本，有批評認為這是在走回頭路(a step backwards)，有人說這是個汙點(a stain on the fine fabric)，可是很實際啊，反正美國就沒打算要簽，這些國家和美國又常常要聯合軍演，締約國和非締約國的關係清楚一點也沒什麼不好。

就像渥太華條約一樣，美中俄都沒加入CCM。美國說，雖然我們也有人道關懷，可是子母彈有其軍事效益。

台灣也有子母彈其實，叫做「萬劍」，中研院研發的飛彈，用來讓IDF帶著它摧毀中國沿岸機場跑道的，裝了小電腦可以遙控它。萬劍彈在不在禁止之列呢？我想應該是。第二條第二項第三款是公約禁止的例外：

Article 2 (2)(c) A munition that, in order to avoid indiscriminate area effects and the risks posed by unexploded submunitions, has all of the following characteristics:

(i) Each munition contains fewer than ten explosive submunitions;
攜帶的子彈頭少於十個

(ii) Each explosive submunition weighs more than four kilograms;
子彈頭的重量小於四公斤

(iii) Each explosive submunition is designed to detect and engage a single target object; 子彈頭可以瞄準單一目標

(iv) Each explosive submunition is equipped with an electronic self-destruction mechanism; 子彈頭有自毀裝置

(v) Each explosive submunition is equipped with an electronic self-deactivating feature; 子彈頭有解除裝置

要同時符合五個要件才算是被屏除之列(cumulative criteria)。萬劍彈算是smart bomb，可以自動修正路徑又可以控制引爆時間，那我想他應該符合三四五，不過他總重600公斤，可以裝154枚彈藥，遠遠超過前兩個要件的限制。不過我找到的資料都很舊了，都是2004, 2005年的新聞，不知道現在是什麼情形。